公共组织理论与连云港发展研究

连云港的资源、区域和交通优势是显而易见的，作为全国首批沿海开放城市、亚欧大陆桥东桥头堡，连云港承载了太多的期盼与梦想。但也正是这样一个优势突出、资源丰富的地方却在发展中成为沿海经济和江苏经济的“洼地”。原因何在，我想有思想观念的问题，有缺乏工业基础和经济腹地的问题，有被长三角经济圈和山东半岛城市群边缘化的问题，等等。本文从组织发展战略和组织设计的角度来探讨连云港落后的原因，以及如何应对日益复杂的环境和挑战。

一、面对入世后内外部环境的复杂性与不确定性，制定正确的组织发展战略，才能“绝处逢生”

（一）连云港面对的挑战与机遇

1、挑战。入世几年来，连云港抓住了一些机遇，社会与经济得到了快速发展。但从横向看，不仅连云港与苏南的差距在扩大，与苏北鲁南地区兄弟城市的差距也在扩大，我们本该有的一些优势被兄弟城市逐步赶超和取代。与江苏淮安比，2000年连云港GDP值与之大致相当，2006年淮安已远远将连云港抛在了后头；与山东日照比，2003年连云港人均GDP值就已被日照赶超。面对入世的机遇与挑战，面对产业梯度转移，面对周边城市的激烈竞争以及各地大发展、大招商、大引资的复杂局面，连云港的“小发展”相比于兄弟城市的快速发展，就成了“不发展”，甚至于倒退。

2、机遇。面对这种局面，江苏省委、省政府提出了在江苏区域共同发展战略实施中，“举全省之力”建设连云港，实现连云港区域级率先突破，从而带动江苏区域共同发展的战略，即连云港优先发展战略。这个战略的提出，正是立足于连云港具有率先发展的诸多条件：深水大港、电力资源充沛、充足的工业和园区用地、以陇海线为依托的广袤经济腹地。温总理在今年元旦期间考察连云港时更是指出：“搞好连云港的规划和建设，加快连云港的建设步伐，从而使连云港成为连接沿海地带，包括环渤海湾、长江以及浙江、福建的一个中间环节，又使连云港成为陇海线经济发展与沿海经济发展相沟通的一个纽带。如果这样看的话，连云港的发展可能就不仅是苏北发展的一个龙头，也可能在中国经济发展全局特别是地区发展当中占有一定的位置。”连云港正好处于沿海开发和西部开发的交界点，这样的战略布局，使连云港在国家生产力布局和国土架构上处于特殊位置。面对这样的战略布局，连云港市委、市政府及时提出了“战略东进、拥抱大海”的发展战略，把连云港市打造成为“国家中部沿海地区连接南北、沟通东西的重要经济枢纽，外向型海港中心城市”以及“现代化港口工业城市、国际性海滨中心城市和山海相拥知名旅游城市”。

（二）连云港发展战略：非均衡发展战略

对于连云港的发展战略曾有过多次大争论，其核心话题即为市政府的东迁问题。连云港市区为“哑铃型”，远离港口的新海城区为城市的政治、经济、文化、科技和商业中心，而拥有深水港口、国家级开发区和风景区的东部城区却长期得不到重视。作为“港城”我们名不符实。几次关于市政府东迁的争论，其核心即是连云港的资源优势在何处、发展重心是什么、发展依靠什么的问题。在多数家住新海城区、享受教育和商业便利的市级机关干部的坚持下，几次大争论无果而终。十几年后，当我们回顾历史时，我们的遗憾是显而易见的，因为我们没能制定正确的组织发展战略，我们没有把握住推动连云港发展的核心要素，机遇一次又一次和我们擦肩而过。

根据公共组织理论，面对经济全球化，组织需要根据环境的不确定性，通过制定新的战略，充分发挥组织协调战略功能，从而构建组织新的核心竞争力。当连云港的发展再次被提高到国家和区域高度时，连云港市委、市政府明智地提出了“战略东进，拥抱大海”的发展战略，通过充分利用东部城区港口、滩涂、电力等优势资源，推动连云港实现跨越式发展。因此，在江苏省优先发展连云港战略的基础上，连云港市采取非均衡发展战略，集中精力优先发展东部城区。通过把沿海地区摆上全市工作的重要位置，从而全力建设承接国家重大生产力布局向沿海转移的载体和平台。可以说，东部城区是连云港市实现跨越发展、崛起腾飞的龙头。目前，非均衡发展战略的重要举措，已经从过去市政府办公大楼东迁的狭隘圈圈中跳出，而是对东部城区的发展采取全方位的扶持措施：将东部城区的开发建设摆在全市工作的突出位置；投资数亿元用国际眼光高起点进行城市规划；以坚强的组织领导作为发展的保证；在干部和人才使用上优先支持东区发展；重大基础设施建设投资、财政扶持资金向东区倾斜；土地等资源配置上优先考虑东区需求；基础设施、社会事业等项目优先考虑东区布点；加强东区投资发展软环境建设，实现行政审批“东区的事情东区办”，等等。

二、围绕组织目标进行组织架构和职能、人员设置

围绕组织的目标和发展战略，组织设计应有利于组织目标的实现和组织战略的实施。入世后，传统的、稳定的机构式组织架构所具有的刚性和弊端已不能适应环境的多样性和多变性。以任务和目标为导向建立的动态性、开放性组织比传统的科层制组织更具有灵活性。动态性、开放性组织有以下优点：一是组织比较开放，对环境的影响和不稳定性适应力较强；二是组织在结构上具有较少的正规性；三是组织在协调上具有多样灵活的手段；四是组织的权力结构是分散的、多样化的，权力来源更倾向于知识和特长；五是组织的层次等级差异较小，等等。

围绕“战略东进，拥抱大海”的战略决策，连云港市委、市政府，东部城区区委、区政府在组织架构和干部配备上形式灵活多样。一是围绕工作重点，成立了园区建设、招商引资、旅游开发、民房拆迁、海堤建设、重大项目协调等市级和区级指挥部，这些临时机构时限少则一年，多则数年，直到重点工作和项目圆满完成为止。这些指挥部打破了过去市与区的垂直界限以及各部门之间的横向间隔，以市和区的有关领导牵头，各部门共同参与，有效克服了科层制组织出现的诸如本位主义、部门主义等弊端。指挥部以层次少、信息传递快、任务为导向、领导靠前指挥、根据工作需要进行快速组合、面向基层等优势，为推动东区发展发挥了积极作用。二是为了解决东部城区建设人手紧缺等问题，市委从市级机关选派了近百名处级、科级青年干部到东区党政机关挂职，这样既有利于市级机关干部利用自身优势为东区开发建设服务，也有利于提高市级机关对东区的关注程度。事实证明，这批挂职干部不仅有效解决了东区干部不足的问题，为东区注入了新鲜血液，也改变了市级机关干部对东区的传统认识。三是提高东区工作的领导关注程度。市委、市政府领导不仅要求市、区各级干部在东区开发建设中靠前指挥，而且身体力行，在东区设立了办公室。四是赋予东部城区县级待遇。市级审批权限能下放的要全部下放东部城区，有效提高了东部城区诸如规划、土地、建设等事项的审批效率，真正实现了“东区的事情东区办”。

为了有效实施组织发展战略，连云港在组织设计和架构上，打破常规，利用开放性和动态性组织的优点，为推进连云港的发展进行了积极、有益的尝试，并为连云港的“洼地”崛起、快速发展奠定了基础。

2007年6月1日

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